Plusieurs organisations non gouvernementales ainsi que les Nations Unies sont impliquées dans des travaux de déminage depuis la fin des années 1980 et sont apparues, au cours de la dernière décennie comme les principaux acteurs des efforts consentis pour réduire la menace que représentent les mines antipersonnel pour les populations civiles en danger dans diverses parties du monde. Ce déploiement d’activités a donné lieu à l’émergence d’un nouveau concept : l'action humanitaire contre les mines, qui est une méthode intégrée consistant à ôter les mines du sol et à réduire leur effet désastreux sur les communautés affectées. Personne ne connaît le nombre de mines enfouies, et ce nombre n'est pas très significatif en dépit de l'attention accordée à la question. Beaucoup plus important est le nombre de personnes affectées par la présence de mines, qui représentent des obstacles à une reconstruction d'après-guerre et au redéveloppement socio-économique.

Le Traité est plus qu'une simple interdiction des mines antipersonnel. Il oblige chaque Etat partie à nettoyer toutes les zones minées qui se trouvent sous sa juridiction ou contrôle dans un délai de dix ans. Par zone minée, on entend "une zone dangereuse du fait de la présence avérée ou soupçonnée de mines". Cette définition inclut donc les zones soupçonnées d'être minées. Il s'agit d'une disposition importante dès lors que le simple fait de soupçonner qu'une zone est minée peut souvent avoir le même effet que si elle est effectivement minée, ce qui la rend inutilisable. Tenant compte du fait qu'il est pratiquement impossible de déminer les régions les plus sévèrement affectées dans un délai de dix ans, le Traité contient une disposition selon laquelle les Etats Parties peuvent demander une prolongation allant jusqu'à dix ans et, le cas échéant, obtenir une nouvelle prolongation.

L'article 6 sur la coopération et l'assistance internationales énonce le droit pour chaque Etat Partie de rechercher et recevoir l’assistance nécessaire dans la mesure du possible. Il oblige les Etats Parties à partager et échanger leurs connaissances, équipements et technologie et, pour ceux qui sont en mesure de le faire, à fournir une assistance au déminage et autres programmes d'action contre les mines. Les termes de l’article 6 impliquent également la responsabilité de la communauté internationale en matière de financements et d’assistance aux programmes d'action contre les mines dans les pays affectés qui disposent de ressources limitées. L’application de l’article 6 constituera donc un élément essentiel à la réussite du Traité, car il définit le mécanisme garantissant le financement des actions contre les mines.

En fournissant un cadre légal planifié et réalisable de coopération internationale en matière d'Action contre les mines, le Traité d'interdiction des mines représente une percée dans la lutte contre les mines. En plus des nombreux défis opérationnels évidents que représente le nettoyage des zones minées, l'application du Traité sera le principal défi à relever par les communautés agissant contre les mines au cours des prochaines années. Du point de vue de l’action contre les mines, l'application et le suivi du Traité sont l'occasion de maîtriser la crise des mines antipersonnel au cours des dix années à venir, et constituent un pas essentiel vers la réalisation d'un monde sans mines.

Parallèlement, le défi lancé implique de fournir l’assistance humanitaire nécessaire, et, dans le même temps, soutenir l’application effective du Traité. Lorsque les gouvernements violent leurs obligations aux termes du Traité, quel impact – moral sinon légal - cette violation a-t-elle en regard de l'article 6 ? La communauté internationale doit-elle fournir une assistance aux pays affectés qui violent le Traité, et ainsi implicitement en avaliser la violation, faut-il refuser de fournir l'assistance requise au risque de pénaliser ainsi la population civile vivant sur le territoire de l’Etat contrevenant ? Il s'agit d'un dilemme auquel la communauté internationale devra répondre tôt ou tard.

Les mines antipersonnel constituent un problème mondial dont il est difficile de mesurer l'ampleur exacte. Personne ne connaît le nombre de mines enfouies dans le sol, le nombre de personnes affectées ni la taille des surfaces pouvant être considérées comme "zones minées". Parallèlement, on a cru, à tort, que les données de base existantes sur la portée, l'impact et les dimensions du problème permettraient de développer une politique concertée et rationnelle dans le cadre d’activités de déminage. Ce n'est malheureusement pas le cas.

Au cours des quatre dernières décennies, un grand nombre de mines a été utilisé dans divers conflits en maints endroits du monde. La plupart de ces mines ont été placées au hasard, sans critère tactique précis, et souvent déployées dans le seul but de terroriser et démoraliser les populations locales. Dans ces circonstances, les mines antipersonnel peuvent être trouvées n’importe ou : dans les champs, les zones urbaines, le long des rivières, dans les vergers, les villages environnants et sur les voies de communication. Contrairement à ce que l'on croit généralement, la plupart du temps, les mines ne sont pas enfouies dans des endroits prévisibles ; des cartes des champs de mines sont presque inexistantes ou trop anciennes ou peu précises et les populations locales ne disposent pas, le plus souvent, d’informations sur l’emplacement des champs de mines.

Ce manque d’informations a donné lieu à de nombreux débats quant au nombre de mines enfouies, les estimations variant de 60 à 200 millions. Ces chiffres, qui figurent dans les documents officiels de certains gouvernements et des Nations Unies, correspondaient à une tentative pour définir une situation que de nombreux pays commençaient seulement à aborder. Ces "données" répétées et recopiées d’un document à l’autre ont fini par devenir la "réalité". Aujourd’hui cependant, la communauté internationale s'efforce de recueillir des informations plus précises dans le but de dresser un portrait réactualisé de la situation.

Du point de vue de l'action contre les mines, il est moins important de connaître le nombre réel de mines enfouies que, par exemple, le nombre de champs de mines, la taille et le type des zones affectées et le nombre de personnes affectées. Dans ce contexte, les débats portant sur le nombre de mines enfouies n’apportent pas d’éléments significatifs quant aux tâches qu’implique le déminage manuel. Parallèlement, il est important de disposer d’un chiffre total de mines enfouies, de façon à délimiter le problème et le débat doit donc pouvoir rester ouvert. Il reste cependant certain que personne ne connaît le nombre exact de mines enfouies et que cette incertitude fait partie intégrante du problème à résoudre.

Si l'on veut estimer le nombre de mines enfouies, il convient avant tout de reconnaître que les chiffres ne seront jamais que des estimations. Grâce à la multiplication des programmes d'action contre les mines dans les zones affectées, et à la mise en œuvre de méthodes d'enquête plus globales, ces estimations gagneront probablement en précision. A ce jour, la meilleure estimation figure dans le rapport du Ministère des Affaires Etrangères américain, Hidden Killers, qui date de 1998. Des études de cas de 12 pays sévèrement affectés et la mise à jour de certaines informations ont abouti à la redéfinition de ce nombre dans les 12 pays concernés (une estimation supérieure et une estimation inférieure). Un pourcentage a été calculé sur base de ces chiffre afin de montrer la différence entre les estimations de l'ONU et celles du rapport Hidden Killers. Cette formule donne une estimation inférieure d'environ 59,7 millions et une estimation supérieure de quelque 69,4 millions.

On observe donc une réduction significative par rapport aux estimations précédentes, de 80-110 millions à quelque 60-70 millions de mines. La raison de cette diminution est due à une connaissance plus approfondie de la situation sur le terrain. Par exemple, après la guerre du Golfe, on estimait le nombre de mines au Koweït à approximativement 7 millions. Fin 1995, suite l'achèvement des principaux programmes de déminage, le total de mines n'était plus estimé qu'à 1,7 million. L'Egypte a été présentée comme le pays le plus sévèrement affecté du monde, avec un chiffre estimé à 23 millions de mines. Une étude menée sur place a indiqué qu'apparemment, toutes les munitions présentes sur le sol égyptien avaient été désignées comme "mines". Une analyse plus approfondie des données précédentes a montré qu'environ 1,5 million de mines avaient probablement été posées dans le désert Ouest - Egyptien, précisément là où l'étude avait été menée, et quelque 500.000 autres mines le long des frontières orientales du pays. Le nombre de mines enfouies dans le sol égyptien ne s’élevait donc plus qu’à 2 millions et non aux 23 estimés précédemment. Des deux estimations, aucune n’a pu être confirmée mais la différence est pour le moins frappante.

Comme nous l'avons souligné précédemment, le nombre de mines enfouies n’est pas toujours représentatif des conséquences réelles sur une population. Il convient de se poser une question beaucoup plus importante : quel est le nombre de personnes affectées par la menace que représentent les mines antipersonnel dans la vie quotidienne ? Pour la plupart des gens vivant dans des zones infestées, le simple fait de soupçonner qu'une zone est minée peut la rendre inutilisable. En 1996, Norwegian People’s Aid a déminé un village au Mozambique qui a été abandonné par l'ensemble de sa population, soit environ 10.000 personnes, qui le soupçonnaient d'être miné. Après trois mois de travaux, les démineurs avaient dégagé quatre mines. Quatre mines ont empêché ces villageois d'accéder à leur terre et provoqué la migration de 10.000 personnes.

Le nombre de vies directement affectées constitue également un chiffre terrifiant. Les rapports par pays de l’Observatoire des Mines indiquent une diminution du nombre de victimes de mines antipersonnel en Afghanistan, en Bosnie, au Cambodge, en Croatie, en Erythrée, au Mozambique et au Somaliland au cours des dernières années. Néanmoins, il est trop tôt et les données sont trop peu concluantes pour affirmer que cette diminution représente une tendance globale.

Les chiffres tenant compte uniquement des mines antipersonnel ne sont pas non plus des indicateurs fiables car ils excluent les munitions non explosées (ou " unexploded ordnance ", UXOs). Les munitions, grenades et bombes non explosées peuvent même poser un problème plus grave que les mines dans les régions où se sont déroulé des combats lourds et continus. Il est probable que 10 pour cent des explosifs utilisés dans des conflits armés n'explosent pas. Les munitions non explosées doivent être traitées comme des mines, ce qui complique le processus de déminage. Les agences de déminage trouvent généralement un plus grand nombre de munitions non explosées que de mines lors de leurs opérations de déminage. S'il fallait ajouter ces munitions aux estimations mondiales du nombre de mines, le niveau de contamination globale prendrait encore une toute autre dimension.

En ce qui concerne les terres abandonnées du fait de la présence de mines, il n'existe pas d'estimations globales car les enquêtes sur les zones minées sont insuffisantes. Sur la base d'une étude globale réalisée récemment en Afghanistan par l'organisation non gouvernementale Mine Clearance Planning Agency, le pays compte quelque 860 kilomètres carrés de zones minées qui affectent plus de 1.500 villages. Sur ces 860 kilomètres carrés, 465 ont été classés comme des zones hautement prioritaires en matière de déminage. Ces chiffres peuvent être ou non représentatifs d'autres zones affectées par des mines. De toute évidence, des études telles que celle menée en Afghanistan doivent être réalisées dans d'autres pays sévèrement affectés. Il reste cependant essentiel de connaître également le nombre de personnes affectées dans leur vie quotidienne par ces zones minées.

L'action humanitaire contre les mines est une approche détaillée et structurée visant à traiter la contamination par les mines et les munitions non explosées. Cette approche comprend des enquêtes de différents niveaux, des activités de déminage, la sensibilisation aux dangers des mines et l'aide aux victimes. Toutes ces activités ont pour but de diminuer la menace que les mines antipersonnel font planer sur les individus et les communautés dans les zones infestées, et à apporter une aide substantielle aux victimes. Les actions humanitaires contre les mines doivent tendre à l’émergence de capacités indigènes dans les communautés affectées, car cela fait partie de leur développement à long terme.

L'action contre les mines comprend quatre parties complémentaires : différents niveaux d'enquête, d'évaluation et de marquage ; le déminage ; la sensibilisation aux dangers des mines et l'aide aux victimes. Ces quatre parties sont complémentaires, et constituent ensemble les exigences nécessaires et suffisantes pour une stratégie efficace d'action contre les mines. Le cycle d'un projet d'action contre les mines se divise en trois parties, qui doivent toutes trois être réalisées afin d'assurer que les objectifs globaux des programmes soient atteints. Ces phases sont : l'identification des bénéficiaires avant l'opération de déminage et la clarification de tous les aspects légaux ; le déminage, qui peut débuter lorsque tous les problèmes relatifs à la première phase sont résolus et finalement, la phase qui suit le déminage et dont l'objectif est de veiller à ce que les objectifs initiaux du projet soient atteints.

Les mines représentent un obstacle fondamental au développement des sociétés déchirées par la guerre, et il faut dès lors envisager le problème dans le contexte d'un développement plus large. Lors de toute opération de déminage humanitaire, il faut se demander par exemple : quelles zones faut-il traiter en priorité afin d'aider les sociétés déchirées par la guerre à reprendre la voie d'un développement durable ? Qui bénéficiera du déminage ? Que se passera-t-il dans les zones nettoyées lorsque le déminage sera terminé? Pour les ONG qui travaillent dans les actions humanitaires contre les mines, les activités impliquées ne se limitent pas simplement à extraire les mines du sol, mais également à le faire de manière à faciliter le développement socio-économique en situation d’après-guerre.

Trois ONG - Handicap International, Mines Advisory Group and Norwegian People’s Aid - représentent une part importante de la capacité mondiale de déminage. Ces organisations emploient actuellement environ 4.000 experts locaux spécialisés dans les enquêtes sur les mines, le marquage, le déminage et les programmes éducatifs liés aux risques causés par les mines dans 20 pays fortement affectés. Ensemble, ces organisations ont formulé une déclaration de principes commune qui devrait guider l'élaboration et le développement de méthodes relatives à l'action humanitaire contre les mines. Ces principes comprennent entre autres :

• La nécessité de l'analyse objective des besoins des communautés affectées,

• L’élaboration et la direction d’opérations tendant à la satisfaction des besoins identifiés;

• La prise en compte des sensibilités culturelles;

• La nécessité d'une approche responsable du bien-être du personnel employé par les agences impliquées dans les actions contre les mines;

• Un engagement vers un développement durable des méthodes existantes et une amélioration continue de la qualité;

• Une approche réaliste et objective des nouvelles technologies et méthodes de déminage;

• La nécessité d'éviter des "solutions bricolées" peu réalistes;

• La nécessité de soutenir le principe de transfert des capacités aux communautés affectées.

En général et du point de vue de ces trois ONG, ces principes constituent les règles fondamentales de l'action humanitaire contre les mines. Ils plaident en faveur d'une approche séquentielle adéquate de l'aide apportée aux communautés affectées, reposant sur la création de données de base solides avant la mise en œuvre des projets. Ce " séquençage " est trop fréquemment ignoré en pratique. Les programmes contre les mines qui se concentrent sur des situations d'urgence se terminent parfois par une tentative de recueil d'informations préparatoires de base, alors que le travail a déjà commencé. Idéalement, les données de base doivent provenir d'une enquête de niveau un, qui débute là où s'achève une mission d'évaluation et qui cherche à obtenir un aperçu de la situation avant que les missions de sensibilisation et les activités de déminage à grande échelle soient lancées.

Il existe une distinction fondamentale entre les opérations de déminage militaires et humanitaires. En principe, les unités militaires peuvent procéder à des opérations de déminage suivant des normes identiques à celles qui sont utilisées par les organisations de déminage humanitaire. Toutefois, comme le faisait remarquer un commentateur, le déminage peut être rapide ou approfondi, mais ne peut être à la fois rapide ET approfondi. Le taux standard international de déminage humanitaire établi par les Nations Unies est de 99,6 %, établie de manière à faciliter les contrats commerciaux.

Le déminage humanitaire est une approche relativement neuve du problème, et remonte aux opérations de déminage en Afghanistan, et au Koweït après la Guerre du Golfe. Le déminage humanitaire évolue en fonction des acteurs impliqués et des méthodes et technologies utilisées, mais conserve un objectif commun en toute circonstance : ôter la totalité des mines dans chaque zone identifiée. Les protagonistes du déminage humanitaire considèrent que la norme de 99,6 % est insuffisante : elle laisse quatre mines dans le sol pour mille mines supprimées. C'est pourquoi le déminage humanitaire utilise des paramètres sensiblement différents de ceux qui sont utilisés par les opérateurs commerciaux et militaires. Ces paramètres incluent le nettoyage des champs de mines selon des critères humanitaires et en tenant compte de la sécurité des démineurs.

En principe, les contractants commerciaux peuvent travailler dans le respect des mêmes normes que les organisations humanitaires. C'est une question de priorité : les contractants commerciaux courent le risque de respecter les mêmes priorités que les unités militaires, qui mettent l'accent sur la rapidité d'action plutôt que le taux de déminage afin d'augmenter les bénéfices. Les organisations de déminage humanitaires reconnaissent la nécessité actuelle de recourir à des contractants commerciaux, car les capacités de déminage humanitaire sont encore insuffisamment développées pour entreprendre des actions simultanées de déminage dans plusieurs zones fortement infestées. Les contractants commerciaux peuvent entreprendre des missions de déminage dans des zones où les organisations humanitaires ne disposent pas des capacités nécessaires.

Il convient de trouver un meilleur système de contrôle et d'évaluation de la qualité des opérations de déminage commercial. Toutes les organisations et tous les contractants impliqués dans des opérations de déminage humanitaire devraient adhérer aux normes destinées à la communauté d'action contre les mines décrites dans les Normes internationales de déminage humanitaire. La plupart des méthodes utilisées par les contractants commerciaux ne sont pas reprises dans ces normes internationales, telles que le déminage mécanique et l'utilisation de chiens. D'autres étapes visant à assurer la qualité de la mise en œuvre comprennent l'adoption de principes similaires à ceux de MAG, NPA, et HI tels qu'édictés par le document "Mine Action and Effective Coordination." (Action contre les mines et coordination effective), qui expose la politique des Nations –Unies en matière d’Action contre les mines.

En termes de rentabilité des opérations, il est intéressant de comparer l'expérience du Koweït (l'opération de déminage commercial la plus détaillée à ce jour) à celle de l'Afghanistan. Le coût du déminage du Koweït s'élevait à $961.538 par kilomètre carré ($700 millions/728km²). Elle a impliqué 4.000 démineurs étrangers dont 84 furent tués au cours des opérations. Des mines furent trouvées au cours des inspections de vérification qualitative. De vastes zones sont actuellement à nouveau à l'étude et pourraient nécessiter de nouvelles opérations de déminage. Le Mine Action Program for Afghanistan (MAPA) emploie actuellement environ 4.000 personnes. Il s'agit en grande partie de personnel local, ce qui signifie qu'une grande capacité de déminage indigène a pu être développée. Environ $90,1 millions ont été dépensés dans des opérations de déminage en Afghanistan depuis le début du programme en 1990. Environ 145 kilomètres carrés ont été déminés au cours de la période, ce qui représente un coût de $621.889 par kilomètre carré, soit un coût inférieur de $339.649 par km² à celui du déminage du Koweït.

Le problème du financement des actions humanitaires contre les mines est complexe, mais une chose est certaine : les programmes d'action humanitaire contre les mines sont insuffisamment financés et souvent, les orientations exigées par les financeurs ne permettent pas d'utiliser l'approche intégrée à long terme nécessaire dans une action humanitaire durable. Pour des raisons politiques et pour une rentabilité soi-disant plus élevée, certains donateurs importants tels que la Banque internationale pour la Reconstruction et le Développement, favorisent les entreprises privées et commerciales lorsqu'elles accordent des contrats pour des projets humanitaires. Certaines ONG clés dans le monde des actions contre les mines telles que British MAG annoncent la fermeture possible de certains programmes à cause d'un manque de fonds. D'autres sont confrontées à des obstacles dus à la politique de certains donateurs privilégiant les financements à court terme, et exprimant des exigences extrêmement détaillées quant à l'utilisation des fonds.

Un autre problème lié aux " chiffres " dans le mouvement d'élimination des mines antipersonnel consiste à déterminer la somme d’argent dépensée pour des opérations de déminage au cours des dix dernières années. Lors de la signature du Traité d'interdiction des mines à Ottawa, en décembre 1997, divers donateurs qui financent les actions contre les mines ont promis diverses contributions financières pour une valeur totale de US$500 millions. Ces chiffres étaient les bienvenus, mais ils étaient également vastes et indéterminés, ce qui les rend difficiles à vérifier. Des efforts croissants sont fournis afin de déterminer clairement la répartition des fonds, l'ampleur des montants dépensés et leur destination spécifique. Les recherches effectuées dans le cadre du présent rapport constituent une tentative en ce sens, et le processus actuellement en cours de l’Observatoire des Mines fournira à cet égard un outil important pour les années à venir. Mais les tentatives de compilation des chiffres –et de compréhension de leurs implications- montrent clairement qu'il est essentiel d'instaurer une plus grande transparence ainsi qu'une normalisation des procédures de rapport.

Un rapport préparé pour le Groupe de Soutien des Actions contre les Mines des Nations-Unies (UN Mine Action Support Group), présentant l'aide aux actions contre les mines apportée par des donateurs bilatéraux à la mi-novembre 1998, donnait la liste des montants des dons pour chaque pays, chaque projet financé et les montants impliqués. Les montants totaux engagés s'élèvent à environ US$430 millions pour les actions contre les mines. Cependant, les périodes couvertes par ces montants ne sont pas spécifiées. De plus, ces montants recouvrent plusieurs exercices fiscaux. La compréhension globale du schéma est donc faussée. Enfin, les descriptions des projets financés sont vastes, peu claires et n'offrent pas de critère permettant une réelle analyse.

Un rapport établi par le Gouvernement canadien indique que les pays donateurs ont lancé 98 nouveaux programmes d'action contre les mines dans 25 pays au cours des 12 derniers mois, sans plus de détail. Sur son site Internet, le " Trust Fund " volontaire des Nations-Unies indique que US$49 millions ont été engagés et dépensés dans des programmes d'action contre les mines au cours de la période de 4 ans entre 1994 et 1998. Les Etats-Unis déclarent être passés, à eux seuls, de $10 millions destinés à des programmes d'action contre les mines dans cinq pays en 1993 à $92 millions dans 21 pays en 1998. Notons que nombre de ces programmes sont des opérations d'entraînement de déminage inter-militaires, et qu’il est par conséquent peu aisé de déterminer les sommes d'argent consacrées au déminage proprement dit.

En résumé, le tableau reste confus. Sans un accord commun quant à la transparence des rapports de financement, il est difficile, voire impossible, de déterminer les sommes affectées aux programmes d'action contre les mines, et il devient également difficile d’en mesurer l’évolution. Ces problèmes doivent être discutés, car ils constituent un aspect important de la mise en œuvre du Traité d'interdiction des mines. Pour que les données rassemblées génèrent des chiffres mesurables et comparables, il convient d'établir des rapports transparents sur le financement des actions contre les mines. Ces rapports doivent au moins indiquer le pays/l'organisation du donateur, le pays bénéficiaire, la description du projet, l'organisation qui met le projet en œuvre et la période de financement. Les rapports doivent également indiquer le pourcentage des fonds consacrés aux programmes de terrain.

Après le Traité d'interdiction des mines, le financement des programmes d'action humanitaire contre les mines a connu un accroissement, le nombre de donateurs impliqués a augmenté ainsi que les fonds octroyés à la poursuite de programmes existants et au lancement de nouveaux projets.

Il est toutefois évident que le financement actuel reste insuffisant. Une suggestion visant à augmenter le soutien apporté aux actions contre les mines consiste à demander aux pays d'accorder 1% de leur budget défense aux projets d'action contre les mines. Entre 1988 et 1998, le montant annuel mondial des dépenses consacrées à la défense s'élevait à U.S.$74 milliards. 1% de ce chiffre représenterait une aide annuelle de U.S.$740 millions pour les actions contre les mines. Un tel engagement permettrait de résoudre le problème en quelques années, et non plus en décennies.