LA ACCIÓN HUMANITARIA CONTRA LAS MINAS
Las organizaciones no gubernamentales y las Naciones Unidas han estado participando en labores de limpieza de minas desde finales de los años 80, convirtiéndose en la última década en figuras clave de los esfuerzos por reducir la amenaza que suponen las minas terrestres para la población civil inocente de todo el mundo. Y esto ha llevado a la aparición de un nuevo concepto, la denominada acción humanitaria contra las minas, un enfoque integrado que tiene como objetivo la remoción de las minas sembradas y la reducción de su catastrófico impacto sobre las comunidades afectadas por las minas. Nadie sabe cuántas minas hay sembradas, y la cifra no es tan relevante, a pesar de la atención que ha recibido esta cuestión. Lo que sí es importante es el número de personas afectadas por la presencia de las minas, que constituyen un obstáculo a la reconstrucción postconflicto y al nuevo desarrollo socioeconómico.
El Tratado para la Prohibición de Minas y la acción contra las minas
El Tratado para la Prohibición de Minas es más que una simple prohibición de las minas terrestres antipersona. Obliga a cada estado parte a limpiar todas las zonas minadas bajo su jurisdicción o control en un plazo de diez años. Una zona minada se define como una "zona peligrosa debido a la presencia de minas o en la que se sospecha su presencia". Bajo esta definición están incluidas las zonas de las que se sospecha la presencia de minas. Esta disposición es importante, porque la sola sospecha de que una zona esté minada puede, muchas veces, tener el mismo efecto que si en realidad lo estuviese, quedando ésta inutilizada. Como es probable que las zonas más afectas no puedan quedar limpias en este plazo, el Tratado contiene una disposición por la cual las partes pueden solicitar una prórroga de un máximo de 10 años, con renovaciones si fuera necesario.
El artículo 6 sobre Cooperación y Asistencia Internacionales establece el derecho de las partes a solicitar y recibir asistencia en la medida de lo posible. Obliga a los estado parte a compartir e intercambiar información, equipo y tecnología, y aquellos que dispongan de los medios para ello, están obligados a prestar asistencia en las labores de limpieza de minas y en otros programas de acción contra las minas. De este artículo se deriva que la comunidad internacional tiene la responsabilidad de suministrar fondos y apoyo para los programas de acción contra las minas en países afectados cuyos recursos sean limitados. La aplicación del artículo 6 será, por lo tanto, crucial para el éxito del Tratado para la Prohibición de Minas, ya que es precisamente este mecanismo el que garantizará la financiación de la Acción contra las Minas.
Al crearse un marco legal, programado y orientado a la acción, en el que desarrollar la cooperación internacional en la Acción contra las Minas, el Tratado da un paso de gigante en la lucha contra las minas terrestres. Aparte de los muchos retos de carácter operativo evidentes que aún quedan por resolver para poder eliminar las minas sembradas, la aplicación del Tratado para la Prohibición de Minas constituye el reto más importante para la comunidad de acción contra las minas en los próximos años. Desde el punto de vista de la acción contra las minas, la aplicación y seguimiento del Tratado son una oportunidad para poder llegar a tener bajo control la crisis de las minas terrestres durante la próxima década, un gran paso hacia la consecución de un mundo sin minas.
Al mismo tiempo, el reto lleva implícita la dificultad que conlleva prestar ayuda humanitaria y apoyar al mismo tiempo el Tratado. Cuando los gobiernos incumplen sus obligaciones del Tratado, ¿qué implicaciones tiene este incumplimiento –morales, si no legales– en relación al Articulo 6? ¿Debe prestar asistencia la comunidad internacional en la acción contra las minas, consintiendo de hecho el incumplimiento del Tratado, o retirar la ayuda prevista en el artículo 6 a los infractores del tratado, penalizando así a la población civil? Evidentemente, es un dilema que la comunidad internacional debe hacer frente.
Las minas terrestres son un problema mundial, pero la magnitud exacta del problema es difícil de medir. Nadie sabe cuántas minas hay colocadas, ni cuántas personas están afectadas por ellas, ni lo grande que son las zonas que podrían considerarse "infestadas de minas". Al mismo tiempo, se ha creído, equivocadamente, que se disponía de datos de referencia sobre el alcance, el impacto y el tamaño del problema para poder desarrollar políticas racionales y concertadas en favor de la limpieza de zonas minadas. Por desgracia, no es el caso.
En las últimas cuatro décadas, se ha utilizado un gran número de minas en diversos conflictos de muchos lugares el mundo. La mayoría de estas minas se sembraron al azar, con poca lógica táctica y, muchas veces, simplemente para aterrorizar y desmoralizar a la población local. Así las cosas, pueden encontrarse minas en cualquier sitio: campos, zonas urbanas, junto a ríos, en huertos, pueblos de los alrededores y vías de transporte. Contrariamente a lo que se cree, no hay patrones previsibles de su ubicación, los mapas de minas son prácticamente inexistentes o demasiado antiguos o imprecisos para poder utilizarlos, y el conocimiento a nivel local de la ubicación de los campos de minas suele ser escaso.
Esta escasez de datos ha generado un debate sobre el número de minas terrestres que hay colocadas, con estimaciones que varían entre los 60 y los 200 millones de minas. Estas cifras, que aparecían en documentos oficiales de los gobiernos y de las Naciones Unidas, supusieron el primer intento de poner cotas a una situación con la que muchos ya estaban empezando a pelearse. Estos "hechos", que se repetían y publicaban una y otra vez, se transformaron en "realidad", pero ahora la comunidad internacional está haciendo un esfuerzo coordinado para recopilar datos más precisos y así poder dar nueva forma a esta situación.
Desde el punto de vista de la acción contra las minas, la cifra real de minas colocadas no es tan importante como, por ejemplo, el número de campos de minas, el tamaño y tipo de las áreas afectadas, y el número de personas afectadas. En este contexto, el debate sobre el número de minas colocadas no es tan relevante para las tareas de limpieza de minas que tenemos por delante. Al mismo tiempo, es importante poder contar con un concepto de cifra global que permita acotar el problema y, por lo tanto, conviene intentarlo. Lo que es seguro es que nadie conoce el número exacto de minas colocadas y que, esta incertidumbre es, verdaderamente, parte del problema.
En cualquier análisis que se haga del número de minas colocadas hay que empezar por reconocer que las cifras siempre serán estimaciones. Con la expansión de los programas de acción contra las minas en zonas afectadas de todo el mundo y métodos de peritaje más completos, estos cálculos probablemente vayan haciéndose más precisos con el tiempo. Hasta ahora, el método de cálculos estimativo que mejor funciona se encuentra en informe de 1998 del Departamento de Estado de los Estados Unidos, Hidden Killers (asesinas ocultas) . Utilizando los estudios realizados sobre 12 países muy afectados e información actualizada se llegó a un cálculo aproximado corregido del número de minas colocadas en cada uno esos 12 países (dos cálculos: uno optimista y otro pesimista). Partiendo de esta cifra, se calculó un porcentaje que mostrara la diferencia entre los cálculos de las Naciones Unidas y los de Hidden Killers. Con esta fórmula se obtiene un cálculo optimista de aproximadamente 59,7 millones de minas colocadas y uno pesimista de aproximadamente 69,4 millones.
Estos cálculos suponen una sorprendente tendencia a la baja en los cálculos de la contaminación por minas en todo el mundo, pasando de 80-110 millones a unos 60-70. Se debe, entre otras razones, a que hay más datos sobre la situación de campo, lo que da lugar a cifras más bajas. Por ejemplo, el cálculo aproximado de minas en Kuwait después de la Guerra del Golfo era de unos 7 millones de minas. A finales de 1995, tras la conclusión de los principales programas de limpieza de minas, el total resultó ser 1,7 millones de minas. Se ha presentado a Egipto como uno de los países más infestados del mundo, con estimaciones que rondan los 23 millones de minas. Uno de los peritajes que se llevaron a cabo indicaba que, aparentemente, todas las municiones de Egipto habían sido declaradas "minas". El posterior análisis de los archivos históricos reveló que posiblemente se hubiese sembrado un millón y medio de minas en el desierto occidental de Egipto, donde tuvo lugar el peritaje, y otro medio millón, aproximadamente en sus fronteras orientales. Esto arroja unos cálculos más optimistas: unos 2 millones, y no 23, de minas en tierras egipcias. No puede confirmarse hasta qué punto son precisos estos dos cálculos, pero la diferencia es asombrosa.
Como se ha visto, el número real de minas colocadas en el mundo no determina necesariamente el impacto que éstas tienen sobre una población. Una cuestión mucho más importante es el número de personas afectadas por la amenaza de minas terrestres en su vida diaria. Para la mayoría de la gente que vive en zonas afectadas por las minas, la sola sospecha de que la zona esté minada, puede dejarla inservible. En 1996, la organización noruega People's Aid limpió de minas un pueblo de Mozambique, después de que fuese abandonado por la totalidad de la población, unos 10.000 habitantes, debido a que estaba, supuestamente, infestado de minas. Tras tres meses de trabajo, los equipos de remoción de minas encontraron cuatro minas. Cuatro minas habían negado el acceso a la tierra y causado la emigración de 10.000 personas.
El número de vidas directamente afectadas también es un indicador espantoso. Los informes sobre países realizados por el Monitor de Minas Terrestres muestran un descenso del número de víctimas por minas terrestres en Afganistán, Bosnia, Camboya, Croacia, Eritrea, Mozambique y Somalilandia en los últimos años. Sin embargo, es demasiado pronto, y los datos son poco concluyentes, para llegar a afirmar que este descenso representa una tendencia mundial.
Centrarse únicamente en las minas también sería un indicador poco preciso porque quedaría excluida la artillería sin detonar. La munición, granadas y bombas sin detonar son, con frecuencia, un problema incluso mayor que las minas en zonas donde se han producido enfrentamientos intensos y continuados. Probablemente nada menos que el 10 por ciento de los explosivos utilizados en conflictos armados no explotan y esta artillería sin detonar debe tratarse igual que las minas, lo que complica el proceso de remoción de minas. Las agencias encargadas de la remoción suelen encontrar un número de piezas de artillería sin detonar superior al de minas en las operaciones de limpieza de minas y, si estas armas se incluyeran con las minas en los cálculos globales, sería difícil prever el nivel de contaminación.
En cuanto a la tierra que tiene negado el acceso por la presencia de minas terrestres, no existen estimaciones globales, debido a la falta de peritajes de zonas minadas. Según un exhaustivo estudio reciente que la ONG Mine Clearance Planning Agency realizó en Afganistán, hay unos 860 kilómetros cuadrados de zonas minadas que afectan a más de 1.500 pueblos. De estas zonas minadas, 465 kilómetros cuadrados se han clasificado zonas de alta prioridad para la limpieza. No sabemos hasta qué punto estas cifras podrían ser extrapolables a otras zonas afectadas por minas. Es preciso, sin duda, llevar a cabo estudios similares a los de Afganistán en otros países con alto grado de contaminación. Pero habría que hacerse una pregunta más importante ¿cuántas personas están afectadas en sus quehaceres cotidianos por estas zonas minadas?
Acción humanitaria contra las minas: características y principios
La acción humanitaria contra las minas es una propuesta estructurada y global para tratar cuestiones relativas a la contaminación por minas y piezas de artillería sin detonar: evaluación de estudios, limpieza de minas, sensibilización sobre minas y asistencia a las víctimas. Estas actividades se desarrollan con el objetivo de reducir la amenaza que suponen las minas terrestres para las personas y las comunidades de las zonas infestadas, y para ayudar a las víctimas de las minas. La acción humanitaria contra las minas debe ir encaminada a la creación de capacidad indígena en las comunidades afectadas por las minas, porque es parte de su desarrollo a largo plazo.
La acción contra las minas consta de cuatro partes complementarias: diferentes niveles de reconocimiento, evaluación y señalización; limpieza de minas; sensibilización sobre minas; y asistencia a las víctimas. Estas cuatro partes son complementarias, pero juntas constituyen los requisitos necesarios y suficientes para llevar a cabo con éxito una estrategia de acción contra las minas. El ciclo de un proyecto de acción contra las minas puede dividirse en tres fases y, para garantizar la consecución de los objetivos globales de los programas, es necesario que se cumplan las tres. Las tres fases son: labores previas a la limpieza de minas --identificación de beneficiarios y clarificación de todos los aspectos legales y de derechos; limpieza de minas una vez queden resueltas todas las cuestiones de la primera fase; y, por último, la fase posterior a la limpieza para garantizar el cumplimiento de los objetivos iniciales del proyecto.
Las minas representan un obstáculo fundamental al desarrollo de las sociedades devastadas por la guerra y debe entenderse en un contexto de desarrollo más amplio. En cualquier operación humanitaria de limpieza de minas, deben plantearse cuestiones como éstas: ¿a qué áreas debe darse prioridad para ayudar a las sociedades devastadas por la guerra en su camino hacia un desarrollo sostenible? ¿quién se beneficiará de la limpieza de minas? ¿qué pasará con las zonas limpias una vez hayan concluido las labores de remoción? Para las ONG que trabajan en la acción humanitaria contra las minas, las actividades que hay que desarrollar no están relacionadas únicamente con la retirada de las minas del suelo, sino con la manera de hacerlo con vistas a facilitar el desarrollo socioeconómico posterior al conflicto.
Tres ONG --Handicap International, Mines Advisory Group y Norwegian People's Aid-- representan una parte importante de la capacidad humanitaria de limpieza de minas del mundo. Estas agencias emplean actualmente alrededor de 4.000 expertos locales en las labores de inspección, señalización y limpieza de minas y en programas de educación sobre el riesgo de las minas en 20 países gravemente afectados. Las agencias han hecho una declaración de principios conjunta para orientar el trabajo y desarrollo de métodos relacionados con la acción humanitaria contra las minas del futuro. Los principios son los siguientes:
la necesidad de un análisis objetivo de las necesidades de las comunidades afectadas y la estructuración y gestión de las operaciones necesarias para satisfacer estas necesidades;
la necesidad de tener en cuenta las sensibilidades culturales;
la necesidad de enfocar de forma responsable la protección de las personas empleadas por estas agencias que participan en la acción contra las minas;
el compromiso por un desarrollo continuado de los métodos existentes y por la permanente mejora de la calidad;
un enfoque realista y objetivo de los nuevos métodos y tecnologías de remoción de minas;
la necesidad de evitar soluciones poco prácticas y soluciones "de rápido arreglo"; y
la necesidad de apoyar el principio de entrega de recursos a las comunidades afectadas.
En términos generales, desde el punto de vista de estas tres ONG, estos principios conforman los fundamentos de la acción humanitaria contra las minas. Abogan por un enfoque con especial énfasis en la adecuada secuenciación de la asistencia a las comunidades afectadas, basado en la obtención de unos datos de referencia sólidos antes de desarrollar los proyectos. La realidad es que, con demasiada frecuencia, no se sigue esta secuencia. Los programas de acción contra las minas que se centran en situaciones de urgencia a veces acaban intentando recopilar datos básicos para la preplanificación mucho después de que haya empezado el trabajo. Lo ideal es que los datos de referencia sean el resultado de una inspección de primer nivel que empiece donde termina la misión de evaluación y cuyo objetivo sea obtener una perspectiva general de la situación antes de iniciar las actividades a gran escala de sensibilización sobre las minas y de limpieza.
La contratación comercial y las agencias humanitarias en la limpieza de minas.
Hay una diferencia fundamental entre la limpieza de minas militar y la humanitaria. En principio, las unidades militares pueden hacerlo al mismo nivel que las agencias humanitarias. Sin embargo, como dijo un comentarista, la remoción de minas puede hacerse rápido o a fondo, pero no las dos cosas a la vez. El índice estándar internacional de remoción de las Naciones Unidas es del 99,6 por ciento de minas retiradas en el caso de las agencias humanitarias. El estándar de la ONU se fijo para facilitar la contratación comercial.
La limpieza humanitaria de minas es un enfoque relativamente nuevo al problema de la infestación de minas terrestres que data de las operaciones de limpieza de minas que se llevaron a cabo en Afganistán y Kuwait después de la Guerra del Golfo. La limpieza humanitaria de minas está evolucionando en lo que respecta a los actores implicados y los métodos y la tecnología empleados, pero sigue estando caracterizada por un objetivo: la remoción de todas las minas de un campo de minas. Este estándar del 99,6 por ciento no es suficiente para los equipos humanitarios de remoción de minas porque deja cuatro minas en tierra por cada mil retiradas. Por lo tanto, la limpieza humanitaria de minas funciona con unos parámetros bastante diferentes a los de los operadores comerciales y los militares; los campos de minas se limpian de acuerdo a los criterios humanitarios y los equipos de limpieza trabajan con seguridad.
En principio, los contratistas comerciales pueden trabajar al mismo nivel que las agencias humanitarias. Es cuestión de prioridades: los contratistas comerciales corren el riesgo de elegir las mismas prioridades que las unidades militares, anteponiendo el tiempo al porcentaje de remoción, para así poder aumentar los beneficios. Las agencias humanitarias que realizan tareas de remoción de minas reconocen la necesidad que existe actualmente de utilizar contratistas comerciales, ya que la capacidad de remoción de minas de las agencias humanitarias aún no está lo suficientemente desarrollada como para llevar a cabo la limpieza en muchas zonas con gran cantidad de minas. Los contratistas comerciales pueden cumplir misiones de remoción de minas en zonas donde las agencias humanitarias no tienen capacidad para limpiar zonas específicas.
Lo que se necesita es un sistema mejor para controlar y evaluar la calidad de las operaciones comerciales de remoción de minas. El estándar fijado para la comunidad de acción contra las minas está descrito en los Estándares Internaciones para la limpieza humanitaria de minas (International Standards for Humanitarian Mine Clearance) y debe cumplirlos cualquier organización o contratista que participe en dichas operaciones de limpieza. En estos estándares no están incluidos la mayoría de los métodos utilizados por los contratistas comerciales, como la remoción mecánica de minas y el empleo de perros. Hay una serie de pasos adicionales para garantizar la calidad en la ejecución, como son la adopción de principios similares a los de MAG, NPA y HI como se establece en el documento de política de la ONU "Mine Action and Effective Coordination" (la acción contra las minas y la eficacia en la coordinación).
En cuanto a la relación eficacia-costes de las operaciones, es ilustrativo comparar la experiencia de Kuwait (la operación comercial de remoción de minas más completa hasta la fecha) con la de Afganistán. Los costes de la limpieza de minas en Kuwait ascendieron a 961.538 dólares estadounidenses por kilómetro cuadrado (700 millones de dólares/728 km2). Participaron 4.000 técnicos en remoción de minas expatriados, 84 de los cuales murieron durante la operación. En las inspecciones de control de calidad se descubrieron minas que no habían sido retiradas y, ahora, se están volviendo a inspeccionar grandes áreas y puede que sea necesario limpiarlas. El programa de acción contra las minas para Afganistán (MAPA, Mine Action Program for Afganistán) emplea en la actualidad alrededor de 4.000 personas. La inmensa mayoría son nativos, lo que significa que se ha desarrollado una considerable capacidad indígena de acción contra las minas. En las operaciones de limpieza de minas en Afganistán se han gastado aproximadamente 90,1 millones de dólares desde que empezó el programa en el año 1990. En este período, se han limpiado unos 145 km2, es decir 621.889 dólares por kilómetro cuadrado, 339.649 dólares menos por km2 que en Kuwait.
La financiación de la acción humanitaria contra las minas
Aunque el tema de la financiación de la acción humanitaria contra las minas es complejo, hay una cosa que está clara: los programas humanitarios de acción contra las minas no tienen suficientes fondos y, muchas veces, las opciones de financiación no cubren el enfoque integrado a largo plazo que se requiere para que una acción humanitaria contra las minas sea sostenible. Algunos donantes importantes, como el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, favorecen a las empresas privadas y comerciales en la contratación de proyectos humanitarios, bien por razones políticas o por una supuesta mejor relación eficacia-costes. Ya hay algunas ONG clave en la acción contra las minas, como la británica MAG, que hablan del posible cierre de programas debido a la falta de fondos. Otras, afrontan obstáculos consecuencia de las prioridades de financiación a corto plazo de los donantes y las condiciones tan estrictas en el uso de los fondos.
Otro de los "asuntos de cifras" en el movimiento por la eliminación de las minas terrestres es intentar calcular con exactitud cuánto dinero se ha gastado en la acción contra las minas en la última década. Durante la firma del Tratado para la Prohibición de Minas en Ottawa en diciembre de 1997, varios donantes para la acción contra las minas prometieron una cantidad total de 500 millones de dólares estadounidenses. Las promesas fueron bien recibidas, pero también demasiado generales e indeterminadas, lo que hacía difícil su seguimiento. Se están haciendo esfuerzos cada vez mayores para establecer con claridad dónde van los fondos, cuánto se ha gastado y con qué fines concretos. La investigación llevada a cabo para este informe constituye, precisamente, un intento en esta dirección, y el proceso continuado del Monitor de Minas Terrestres será una herramienta importante en los años venideros. Sin embargo, es evidente que, en este intento de recabar datos, y entender sus implicaciones, es esencial que haya más transparencia y regularización en la elaboración de informes.
En un informe elaborado por el Mine Action Support Group (grupo de apoyo de acción contra las minas) de la ONU en el que se describía la ayuda bilateral de los donantes en la acción contra las minas a mediados de noviembre de 1998, se incluye una lista de las cantidades aportadas ordenada por países, proyecto financiado y cantidad aportada. La cantidad total destinada a la acción contra las minas asciende a unos 430 millones de dólares estadounidenses, pero como las entradas no se han concretado en el tiempo y algunas son cantidades totales durante varios años fiscales, se hace difícil llegar a tener una imagen completa del panorama de financiación, ya que éste está desfigurado. Además, las descripciones que se hacen de los proyectos financiados son generales y poco claras, y no aportan criterios para un análisis real.
En un informe del gobierno canadiense se dice que diez países donantes han puesto en marcha 98 nuevos programas de acción contra las minas en veinticinco países en los últimos doce meses, sin entrar en más detalles. En su web, el Fondo Fiduciario Voluntario de la ONU indica que se han entregado y gastado 49 millones de dólares estadounidenses en programas de acción contra las minas durante los cuatro años comprendidos entre 1994 y 1998. Los Estados Unidos afirman que, sólo su país, ha pasado de 10 millones de dólares destinados a programas de acción contra las minas en cinco países en 1993 a 92 millones en 21 países en 1998; pero como muchos de estos programas son programas de adiestramiento en la remoción de militares para militares, no se sabe con seguridad qué parte del dinero está destinado realmente a la remoción de minas en sí.
En resumen, el panorama es bastante confuso. Sin un sistema común para la elaboración transparente de informes sobre la financiación de programas de acción contra las minas, es difícil o imposible hacer un seguimiento de la realidad en lo que a la financiación de programas de acción contra las minas se refiere. Sin un sistema transparente de información se hace difícil si quiera evaluar el progreso. Como éste es un aspecto importante de la aplicación del Tratado para la Prohibición de Minas, es preciso tratar estas cuestiones. Para poder obtener cifras que puedan medirse y compararse a partir de los datos recopilados, la elaboración de informes sobre la financiación de los programas de acción contra las minas debería ser transparente. Estos informes deberían reflejar, cuando menos, el país o agencia donante, el país receptor, la descripción del proyecto, la agencia encargada de su desarrollo y el período de financiación; en los informes también debería constar el porcentaje de fondos que realmente se destinan a programas dentro del país.
Tras el Tratado para la Prohibición de Minas, se ha producido un aumento de los fondos destinados a programas de acción contra las minas, participan más donantes y se destinan más fondos a la continuación de programas que ya están en marcha y a la puesta en marcha de nuevos proyectos.
Es evidente, sin embargo, que la financiación actual sigue siendo insuficiente. Una sugerencia para aumentar el apoyo a la acción contra las minas sería que los países donasen el uno por ciento de sus presupuestos de defensa a los proyectos de acción contra las minas. Entre los años 1988 y 1999, el gasto medio anual en defensa en todo el mundo ascendió a 74.000 millones de dólares. El uno por ciento de esta cantidad significaría 740 millones de dólares anuales destinados a la acción contra las minas. Con semejante compromiso, el problema podría sin duda quedar resuelto en unos años, no en décadas.
Tecnología, investigación y desarrollo, financiación y limpieza humanitaria de minas
La tecnología y la metodología disponible en la actualidad para la detección y destrucción de minas terrestres no difieren mucho de las utilizadas después de la Segunda Guerra Mundial. Las herramientas existentes hacen que la remoción de minas lleve mucho tiempo y sea, en muchos sentidos, "ineficaz". Con la mayor toma de conciencia en torno al problema de las minas, muchos proyectos de investigación y desarrollo han empezado a competir por el dinero destinado a investigación y desarrollo. Pero el "eslogan" de los equipos de remoción humanitaria de minas es que cualquier nueva tecnología debe hacer la remoción de minas "más segura, rápida y barata" y, en la actualidad, se están haciendo esfuerzos desde diferentes frentes para encontrar la solución definitiva al problema. Hasta la fecha, ninguna de las soluciones de alta tecnología propuestas se han aplicado sobre el terreno, aunque hay algunas que prometen.
Hay una serie de proyectos de investigación y desarrollo caros e imaginativos que han suscitado muchas dudas en la comunidad de limpieza humanitaria de minas, ya que parecen estar guiados por otros intereses distintos a los meramente humanitarios. Los proyectos y soluciones de alta tecnología deben evaluarse en función de las necesidades humanitarias, la asequibilidad y la sostenibilidad. La gran variedad de terrenos en los que se desarrolla la acción contra las minas hace muy difícil diseñar equipos en un laboratorio o basándose en ensayos de campo limitados. Es muy probable que estos dispositivos, cuando estén listos para ser utilizados sobre el terreno, sólo puedan emplearse como un instrumento de ayuda más de la "caja de herramientas" actual: detección y remoción manual, mecánica y con perros adiestrados"
Las agencias que llevan a cabo la limpieza humanitaria de minas respaldan el desarrollo de nuevas tecnologías siempre y cuando estos esfuerzos no supongan un desvío de fondos de los programas de acción contra las minas en marcha. Debería haber total transparencia por parte de los donantes en lo que se refiere a inversiones en investigación y desarrollo destinadas a la acción humanitaria contra las minas, tanto en términos de cantidades gastadas como de los principios que motivan esos gastos. Se necesita un mayor esfuerzo en la coordinación para evitar la duplicación de esfuerzos en investigación y desarrollo y poder garantizar que se tienen en cuenta las necesidades humanitarias del usuario final. De hecho, para mejorar la eficacia de estos esfuerzos, la comunidad dedicada a la investigación y desarrollo debería pedir consejo y escuchar a los usuarios finales de forma activa. El objetivo debe ser, sobre todo, la mejora de los métodos actuales, al tiempo que se sigue luchando para desarrollar aún más y potenciar los principios que mueven la limpieza humanitaria de minas.
Como se ha comentado anteriormente, hay muy poca información sobre la ubicación de zonas peligrosas y campos de minas. Para que la comunidad internacional pueda responder a esta crisis de una manera rápida y rentable, uno de los principales objetivos debe ser la adquisición de datos de referencia sólidos para la planificación y desarrollo de la acción humanitaria contra las minas. Los datos de referencia suelen establecerse a través de diferentes niveles de inspección de minas. Hasta la fecha, pocos de los países más afectados han sido correctamente peritados. Las causas de que este paso importante no se haya dado son muchas. En primer lugar, muchas de las agencias implicadas en la acción humanitaria contra las minas estaban llevando a cabo labores de limpieza de urgencia para la repatriación de refugiados, y otras tareas con objetivos a corto plazo. La necesidad de realizar inspecciones ha surgido cuando las operaciones han formado parte de compromisos a más largo plazo. En segundo lugar, los donantes no entienden ni apoyan tan fácilmente las inspecciones dentro del proceso de limpieza, si se comparan con una actividad tan concreta como es la retirada de minas en sí.
A medida que se ha ido desarrollando el trabajo de la acción humanitaria contra las minas en los últimos años, la necesidad de realizar inspecciones coordinadas se ha ido haciendo más patente. En 1997, un grupo de ONG se reunió en Bruselas para compartir experiencias y establecer unos métodos adecuados y unos formatos de inspección con los que poder obtener mejores datos de referencia para las operaciones de acción contra las minas. El resultado de esta reunión fue la creación del Global Level 1 Survey Working Group (grupo de trabajo para inspecciones mundiales de nivel 1). Esta iniciativa de las ONG es una de las contribuciones más importantes de los últimos tiempos a los futuros esfuerzos en la acción contra las minas en todo el mundo. (Véase el informe Global Landmine Survey Program - programa mundial de inspección de minas terrestres- en los apéndices.)
Retos para la acción humanitaria contra las minas
La acción contra las minas es un campo nuevo que tenido que responder a cuestiones de ayuda urgente y de derechos individuales y a las demandas de desarrollo a largo plazo. Se han hecho grandes progresos pero, a pesar de que se ha avanzado mucho, los esfuerzos en las acción contra la minas se han puesto en tela de juicio recientemente. Han surgido dudas en cuanto a la eficacia de los recursos empleados en la obtención de resultados concretos y susceptibles de ser medidos en las comunidades afectadas. Sin embargo, la falta de datos previos sobre el alcance, tamaño e impacto del problema han hecho difícil establecer parámetros para la medición de la eficacia de la acción contra las minas. Queda mucho trabajo por delante hasta llegar a crear unidades de medición del éxito que sean de aceptación general; y es preciso que sigan haciéndose esfuerzos para explicar a la comunidad internacional en general y a la comunidad de donantes en particular por qué la acción contra las minas es un compromiso a largo plazo.
Hay una serie de razones que explican la actual escasez de los llamados indicadores socioeconómicos. Una de ellas es que hace relativamente poco que vienen haciéndose esfuerzos coordinados en la acción contra las minas y es difícil convertir en "unidades contables" el modo en que el problema de las minas afecta realmente a la gente y a las comunidades de todo el mundo. La falta de datos de referencia ha sido un factor esencial e intentar obtener cifras comparables de diferentes países dificulta aún más estos cálculos. Otras causas de la falta de parámetros de resultados pueden estar relacionadas con el hecho de que los actores implicados hasta ahora hayan sido reacios a emplear variables económicas como unidad de medida del éxito ante el temor de estar poniendo precio a las vidas y miembros de las personas
Además, hay una serie de problemas de carácter práctico importantes a la hora de intentar medir los efectos de la limpieza de minas. Las comparaciones entre diferentes operaciones de remoción son especialmente difíciles. Por ejemplo, dos equipos que estén limpiando el mismo número de metros cuadrados, pero que trabajen en condiciones diferentes, obtendrán, inevitablemente, resultados diferentes. Es por ello que deberían utilizarse varios sistemas de medición del éxito complementarios cuando se evalúa la eficacia de las operaciones humanitaria de limpieza de minas.
En la historia de la acción contra las minas sólo se ha hecho un estudio sobre el impacto socioeconómico de las operaciones de acción contra las minas: el estudio de la Agencia para la planificación de limpieza de minas (MCPA, Mine Clearance Planning Agency) en Afganistán de Octubre de 1998. En un futuro cercano, la comunidad de acción contra las minas debe tomar las medidas necesarias para que se elaboren más estudios como el afgano. Los donantes exigirán mejores indicadores para medir el efecto de los programas de acción contra las minas, vinculados más estrechamente con programas de desarrollo a largo plazo. La creación de variables fijas que sirvan para este fin es un proceso complejo y en él deberían participar científicos sociales, economistas y otros académicos en cooperación con la comunidad de acción contra las minas. Este proceso es crucial para mantener el futuro apoyo e interés de los donantes en la acción humanitaria contra las minas. En la actualidad, hay actividad y cooperación en este campo entre varias ONG involucradas en el trabajo humanitario.
Sensibilización sobre las minas
La sensibilización sobre las minas implica la creación de programas de información para reducir la amenaza que suponen las minas terrestres para las comunidades afectadas. Lo que se persigue con la sensibilización sobre las minas es reducir el número de víctimas por minas terrestres mediante diversos mecanismos educativos centrados en la modificación del comportamiento ante el riesgo y la adquisición de conocimientos sobre medidas de seguridad. La sensibilización es algo necesario en las áreas afectadas por las minas, no sólo antes de que se desarrollen los programas de limpieza, si no también de forma paralela. En los países muy minados, la remoción puede durar años. La población local debe aprender cómo vivir el día a día en zonas infestadas de minas y piezas de artillería sin detonar hasta que la amenaza se elimine.
Hay algunos elementos comunes destacables en las comunidades afectadas de todo el mundo, pero más significativas son las diferencias. Quiere decir que todas las campañas de sensibilización sobre las minas tienen algunos elementos en común, pero cada campaña debe adaptarse a las necesidades, la cultura y las tradiciones locales. El trabajo de campo debe preceder a la puesta en marcha de cualquier campaña de sensibilización sobre las minas para así adaptar el contenido y la forma de los mensajes a las necesidades de la población local. Una vez que se ha realizado el trabajo de campo y se han recogido datos sobre el comportamiento y las víctimas de una zona determinada, los mensajes de toma de conciencia pueden adaptarse a la zona y al grupo en cuestión. Aunque el contenido específico de cada caso puede variar, hay unos puntos de carácter universal que toda campaña de sensibilización sobre las minas debe incluir: conocimiento de la amenaza, medios de protegerse a sí mismo y a los demás de la amenaza y cómo reaccionar si uno entra sin darse cuenta en una zona minada.
El método predominante en las campañas de sensibilización sobre minas se basa en un contacto directo con las comunidades afectadas. Esto normalmente implica el adiestramiento de los instructores locales que visitan las diferentes comunidades, donde ofrecen cursos en campos de refugiados, pueblos, escuelas o cualquier otro lugar donde la gente pueda reunirse para participar en el aprendizaje. Entre los materiales que suelen utilizarse están las minas y las piezas de artillería sin detonar de imitación, pósters con mensajes e ilustraciones de sensibilización, folletos, panfletos, fotografías, cintas de sonido y videos. Además los mensajes de sensibilización pueden incorporarse a representaciones teatrales, bailes o juegos en los que el grupo destinatario puede participar activamente. Los métodos que se van a emplear en una zona infestada de minas determinada deben decidirse después de realizar el trabajo de campo (evaluación de necesidades) y, en general, conviene probar varios sistemas en una parte del grupo destinatario antes de poner en marcha una campaña de sensibilización a gran escala.
Aunque los pasos mencionados siguen constituyendo las actividades centrales, en la mayoría de los casos el acceso a los medios de comunicación de masas es crucial para divulgar los mensajes de sensibilización sobre minas. Una forma de hacerlo es colocando pósters con mensajes de sensibilización en las vías de transporte más importantes o distribuyendo folletos y prospectos en las comunidades afectadas por las minas. También puede lograrse emitiendo anuncios de radio y televisión. Los medios de comunicación de masas tienen la ventaja de que llegan a un gran número de personas, con unos costos relativamente bajos, pero, en lo que afecta al aprendizaje, ningún método combinado que utilice los medios de comunicación puede sustituir, ni en contenido ni en eficacia, a los cursos directos de sensibilización. Como mejor pueden funcionar los medios de comunicación de masas es como apoyo a un método aplicado en la propia comunidad.
Para medir el éxito de una campaña de sensibilización sobre minas pueden emplearse varios indicadores. Como en el caso de la limpieza de minas, normalmente los factores son la eficacia de la campaña de sensibilización en cuanto a la disposición de fondos y la forma de gastarlos, la planificación, la capacitación de instructores y la aplicación de estrategias de información. Suele recogerse información sobre la aplicación del programa, que se envía como una unidad de medición del éxito. Para obtener otros indicadores de medición más críticos habría que analizar hasta qué punto han cambiado los modelos de comportamiento de la gente como resultado de la sensibilización, p. ej., ¿están evitando estos grupos destinatarios los comportamientos de alto riesgo, incorporando los mensajes de sensibilización que han aprendido a sus quehaceres cotidianos? ¿hay fluctuaciones en los índices de accidentes y lesiones? Para que haya precisión en el seguimiento y evaluación, es importante tener en cuenta otros factores que pueden contribuir a las fluctuaciones en las estadísticas de víctimas. El movimiento de refugiados y personas desplazadas en el interior del país, las iniciativas relacionadas con la seguridad, las tareas continuadas de remoción de minas y la necesidad de la gente de trabajar la tierra durante la siembra o la cosecha influyen en los índices de accidentes por minas, al igual que influye el nivel de sensibilización adquirido por una población independientemente de la presencia o ausencia de un programa de sensibilización. Si se examinan con detenimiento y de forma objetiva, los índices de víctimas pueden aportar pruebas importantes sobre la eficacia global de un programa.