Por Claudio Torres Nachón, LL.M.
Buenos Aires, Argentina 6-8 de Noviembre de 2000
1. Introducción
La Convención de 1997 sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción (en adelante Convención Antiminas de 1997, ó la Convención) es un instrumento multilateral jurídicamente vinculante que representa la inserción plena de la sociedad civil internacional como un actor determinante en la avanzada hacia la democratización del multilateralismo, la acción de desminado humanitario y la busqueda constante de una paz sustentable. La completa y efectiva implementación y cumplimiento de la Convención presenta diversas complicaciones debido a las diversas condiciones técnicas, legislativas y socioeconómicas deos Estados Parte. En lo general, este documento se enfoca a discutir algunas implicaciones de política ambiental relacionadas con la destrucción de las minas antipersonal almacenadas en cumplimiento con el Artículo 4 de la Convención.
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Artículo 4 Con excepción de lo dispuesto en el Artículo 3, cada Estado parte se compromete a destruir, o a asegurar la destrucción de todas las existencias de minas antipersonal que le pertenezcan o posea, o que estén bajo su jurisdicción o control, lo antes posible, y a más tardar en un plazo de 4 años, a partir de la entrada en vigor de esta Convención para ese Estado Parte. |
El objetivo específico de este trabajo es delinear los elementos básicos que justificarían el establecimeinto de un Estandar Ambiental Mínimo Internacional para la Destrucción de Minas Almacenadas, así como sus componentes esenciales y una agenda preliminar para su elaboración e implementación. El Reporte Landmine Monitor 2000 estima que, hasta Junio de 2000, existen más de 250 millones de minas antipersonal almacenadas en el mundo de las cuales, hasta la fecha, unos 25 a 30 millones estarían en los arsenales de Estados Parte de la Convención Antiminas de 1997.
2. Destrucción de minas antipersonal almacenadas en Las Américas y Reportes del Artículo 7En las Américas, a la fecha, únicamente Canadá, Honduras, El Salvador y Guatemala han completado la destrucción de sus arsenales de minas antipersonal. Mientras tanto Argentina, Chile, Ecuador, Nicaragua, Perú y Uruguay se encuentran actualmente en proceso de destruir sus arsenales de minas antipersonal. Finalmente, Brazil y Venezuela aún no comienzan a destruir sus arsenales de minas antipersonal. Entre los Estados No-Signatarios a la Convención Antiminas de 1997 de las Americas se encuentran los Estados Unidos y Cuba. Estados Unidos ha destruido 3.3 millones de minas antipersonal. No se tienen datos sobre Cuba.
Uno de los mecanismos innovadores de la Convención Antiminas se encuentra en el sistema de transparencia reflejado en el Artículo 7. En lo básico, las Partes se obligan a generar de manera periódica una cantidad de información relacionada con la implementación y cumplimiento de la Convención Antiminas en sus territorios y zonas bajo su jurisdicción y control. Tales reportes, conocidos entre los enterados como Reportes del Artículo 7, deberán de ser actualizados anualmente no depués del 30 de abril del año correspondiente. Al momento, se han generado ya los primeros Reportes de Estados Parte y en varios casos incluso se cuenta ya con la segunda generación de informes actualizados.
En lo específico, el Artículo 7(1)(f), establece la obligación de las Partes de informar sobre las normas ambientales que observen durante sus programas para la destrucción de minas antipersonal. Desafortunadamente, en las Américas tan soló dos reportes contienen datos específicos sobre normas ambientales aplicables (ver Tabla A).
TABLA A. MINAS ALMACENADAS EN LAS AMÉRICAS Y SOBRE SU DESTRUCCIÓN Y ESTANDARES AMBIENTALES OBSERVADOS (DE ACUERDO A REPORTES DEL ARTÍCULO 7 Y LANDMINE MONITOR 2000).
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PAIS |
Status Convención de Ottawa 1997 |
# Minas Almacenadas |
Status / Artículo 4 Destrucción Minas Almacenadas |
Normas Ambientales Observadas |
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Argentina |
Parte |
89,170 |
En proceso |
? |
|
Brazil |
Parte |
35,012 |
No destrucción |
No |
|
Chile |
Firmante |
22,000 ? |
En proceso |
? |
|
Colombia |
Parte |
18,000+ ? |
En proceso |
?Sin Reporte |
|
Cuba |
No-Firmante |
Indeterminado |
Indeterminado |
No |
|
Ecuador |
Parte |
170,344 |
En proceso |
No |
|
Honduras |
Parte |
0 |
Destruidas |
Sí |
|
Guyana |
Firmante |
Indeterminado |
No destrucción |
No |
|
Nicaragua |
Parte |
91,813 |
En proceso |
No |
|
Perú |
Parte |
330,840 |
En proceso |
Sí |
|
Uruguay |
Firmante |
2,338 |
En proceso |
? |
|
USA |
No-Firmante |
11,000,000+ |
En Proceso |
? |
|
Venezuela |
Parte |
Indeterminado |
Sin Reporte |
?Sin Reporte |
Es notable que tan sólo dos Estados Parte en la región observarían algún tipo de norma ambiental durante la destrucción de sus arsenales de minas antipersonal. De especial interés ambiental es el caso de los Estados Unidos de América, uno de los dós únicos países en el Hemisferio sin acceder a la Convención Antiminas, que enfrentaría problemas para destruir alrededor de 9 millones de minas antipersonal que contendrían uranio disminuido. La presencia de uranio disminuido acentúa la necesidad de observar normas ambientales adecuadas para minimizar los posibles impactos en la salud humana y del medio ambiente. Por otra Parte debemos notar que ni Venezuela ni Colombia han entregado aún sus Reportes del Artículo 7.
Las medidas ambientales observadas por Perú consisten en la Evaluación del Impacto Ambiental para cada proyecto de destrucción de minas almacenadas. Desafortunadamente, no se reportaron detalles de tales normas observables. Es decir, no se presentaron los procedimeintos administrativos de Evaluación de Impacto Ambiental que detallaran los impactos negativos posibles ni las medidas de mitigación requeridas. La coordinación entre diferentes agencias de gobierno, como podría ser el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Medio Ambiente requiere de un marco legal pre-establecido que establezca las condiciones de cooperación inter-ministerial. En el caso de Honduras, se reporta que se observaron las normas ambientales recomendadas por la Secretaría del Ambiente. Sería de amplia utilidad para otros Estados Parte conocer las medidas específicas recomendadas por tal Secretaría, ya que podrían servir como un modelo inicial para el desarrollo de otros programas de destrucción de minas almacenadas. Tampoco se reportaron las leyes ambientales observadas.
Los métodos de destrucción varían de país a país e incluso de proyecto a proyecto. Tales métodos pueden observar o no, diversas normas ambientales aplicables. De acuerdo con el Reporte del Comité de Expertos sobre Destrucción de Minas Almacenadas presentado a la Plenaria de la Segunda Reunión de las Partes a la Convención Antiminas de 1997 (en adelante el Reporte) llevada a cabo en 11-15 de Septiembre del 2000 en Ginebra, se discutieron diversas implicaciones ambientales de la destrucción de minas almacenadas y se elaboraron recomendaciones. Entre ellas, el Comité de Expertos recomendó específicamente en el punto 25 del Reporte:
| Que el examen de todas las opciones y factores deberá apuntar hacia la destrucción de los arsenales globales de la forma más rápida y costo-efectiva y con los menores efectos dañinos al medio ambiente |
El Reporte también enfatizó que la posibilidad de impactos ambientales adversos ocasionados por los procesos de destrucción no debería usarse como una excusa para la no-acción en el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Artículo 4 de la Convención.
De tal recomendación se pueden deslindar el análisis siguiente:
Que en el proceso de creación de políticas, y sus consecuentes programas de implementación, para la destrucción de minas almacenadas, deberán siempre de incluirse los factores ambientales en conjunción programática con los análisis de costos y otros factores aplicables en cada caso concreto. En esencia, tales políticas y programas deberían internalizar los costos ambientales de la destrucción de minas antipersonal.
Luego entonces, conviene recalcar que las consideraciones ambientales serían un elemento esencial de cualquier programa de destrucción de minas antipersonal almacenadas. Sin embargo, hasta la fecha, un número reducido de Estados Parte a la Convención han detallado las Normas Ambientales observadas durante la destrucción de arsenales de minas antipersonal. Sin embargo, nos presentan un abanico de posibilidades que constituirían, desde nuestra opinión, los elementos mínimos hacia un estandar internacional ambiental paral a destrucción de tales artefactos.
Cómo mínimo, las normas ambientales aplicables a los programas de destrucción de minas antipersonal almacenadas deberían de regular, entre otros:
Es necesario distinguir que en los Reportes del Artículo 7 a menudo se mencionan igualmente medidas y normas de diferente origen legislativo, y con distintos rangos jurisdiccionales de aplicación, lo que podría dar lugar a confusiones. Para aclarar, en relación con los Reportes del Artículo 7 deberíamos entender que:
Por su parte y a nivel de política ambiental:
Tabla B. ESTÁNDARES AMBIENTALES SOBRE DESTRUCCIÓN DE MINAS ALMACENADAS
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PAIS |
ESTÁNDARES AMBIENTALES APLICABLES |
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Australia |
La demolición se llevó a cabo sujeta a las condiciones atmosféricas y ambientales. El método de destrucción se eligió en parte por ser ambientalmente amigable. Otros métodos, como la incineración, se rechazaron ya que hubiesen resultado en niveles inadmisibles de contaminación atmosférica y del suelo. Se argumernta que los procesos de destrucción podrían asistir al crecimiento de la vegetación. |
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Bulgaria |
Todos los materiales son reciclados. Ley de Protección de los Suelos Agrícolas, Ley que Limita los Efectos Dañinos de los Residuos en el Medio Ambiente, Ley de Calidad del Aire, Decreto No. 7/08.08.1986 respecto de los Parámetros y Normas para Determinar la Calidad del Agua y los Límites Máximos de Contaminación, Decreto No. 2/ 01.08.1989 para las Zonas de Protección Sanitaria Próximas a Cuerpos y Fuentes de Agua. |
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Canadá |
La destrucción de las minas antipersonal observó todas los estándares ambientales nacionales. Canadá permité la destrucción de explosivos y municiones por detonanción abierta ya que en la mayoría de los casos ha resultado en menor contaminación del aire y suelo que la incineración. |
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Croacia |
Ley de la Protección Ambiental de la República de Croacia. |
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República Checa |
Estándares Ambientales "Z" número 125/1997, "Z" número 17/1992, "Z" número 211/1994, "Z" número 64/1967 de la Legislación Checa. |
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Honduras |
Según recomendadas por la Secretaria del Ambiente. |
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Italia |
El procedimiento de disposición, así como las instalaciones mismas, funcionan de acuerdo con las regulaciones de seguridad vigentes y con las que se relacionan a la protección ambiental. Particularmente, se presta especial atención para evitar la contaminación del aire y de la tierra. Los competidores serán certificados bajo NATO AQAP – 110 y obligados a operar de acuerdo con las regulaciones de seguridad vigentes y con las que se relacionan a la protección ambiental. |
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Japón |
Ley de Control de la Contaminación Atmosférica Ley de Control de la Contaminación del Agua |
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Jordania |
Todas las precauciones necesarias serán tomadas para mantener la seguridad del personal involucrado y para mantener el ambiente limpio y cuidar de él. |
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Perú |
Estudio de Impacto ambiental para cada proyecto. |
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Portugal |
Decreto no. 236/98 del 1 de Augosto de 1998 (establecer reglas, criterios y estándares de calidad con el fin de proteger el medio acuático y de mejorar la calidad del agua considerando su uso primordial). Decreto no. 239/97 del 20 de noviembre de 1997 (Establecer reglas de manejo de residuos). Decreto no. 273/98 del 2 de septiembre de 1998 (Introducción de reglas del Consejo Europeo No. 94/67/EC a la ley interna.) |
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Eslovaquia |
El método es amigable con el medio ambiente de acuerdo con los estándares aplicables de la República Checa. No se generan residuos/debris durante el desmantelamiento de las minas. Todos los materiales son reutilizados. El método no impacta al medio ambiente. |
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Eslovenia |
Ley Eslovana sobre Protección Ambiental |
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Sudáfrica |
Se llevaron a cabo Evaluaciones Completas de Impacto Ambiental |
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Suecia |
El requerimiento es que al menos 90% de las sustancias explosivas se recuperen. La quema de residuos es llevada a cabo de acuerdo con las Directivas de la UE. |
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Suiza |
Las emisiones son filtradas antes de salir al medio ambiente. |
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Reino Unido |
Los incineradores de residuos explosivos son autorizados por la Agencia del Ambiente (EA) y establecen el lavado en seco e inyección de amoniaco acuoso. Un número de absorbentes son usados para minimizar emisiones de dioxido de azufre, oxidos de nitrogeno y otros gases. JSP 418 MOD Manual Ambiental 1996. EN ISO 9001 para desmilitarizacion. Los incineradores de residuos explosivos DERA son autorizados por la Agencia del Ambiente (EA) de acuerdo con los niveles de emisión establecidos en EC Directive 91/689/EEC. |
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Yemen |
A desarrollarse por el Consejo de Protección Ambiental de Yemen. |
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Zimbabwe |
Las cantidades son muy pequeñas por lo que el impacto es mínimo ya que la destrucción se lleva a cabo en instalaciones militares designadas. |
Como se observa en la Tabla B, existe un amplio espectro de normas y medidas ambientales observadas durante la destrucción de las minas antipersonal almacenadas. Tal espectro refleja las profundas diferencias existentes en relación a tecnología disponible y avanze legislativo entre los Estados Parte a la Convención. Precisamente esas distancias tecnológicas y legislativas, constituyen el marco referencial para analizar y diseñar mejore estrategias para la implementación plena y efectiva de la Convención Antiminas de 1997.
La distancia tecnológica y legislativa entre diferentes Estados Parte a la Convención debería de disminuir progresivamente mediante la transferencia de modelos legislativos y de tecnología aplicable así como con el desarrollo de esquemas de apoyo financiero. Tal situación se abordó en El Reporte del Comité de Expertos sobre Destrucción de Minas Almacenadas presentado a la Plenaria de la Segunda Reunión de las Partes a la Convención Antiminas de 1997, en el que se recomienda:
| Que aquellos Estados que han completado la destrucción de sus arsenales deberían poner a disposición su experiencia a aquellos que la necesiten, ya que en muchas ocasiones los Estados carecen de la experiencia técnica, capacidad industrial o el know-how para llevar a cabo las obligaciones estipuladas en el Artículo 4 de la Convención. |
Volviendo al caso del Hemisferio Occidental, podemos notar con satisfacción que en los casos de Perú y Honduras, únicos Estados Parte en reportar mediadas ambientales aplicables, se trata de Estados Parte que han celebrado convenios de colaboración y capacitación en destrucción de minas almacenadas con otros Estados con niveles técnicos y legislativos más sofisticados. Perú trabaja en colaboración con Australia; por su parte, Honduras recibió colaboración directa de Canadá. Se trata entonces de una cercana colaboración entre Estados Parte que refleja un cumplimiento a las obligaciones contenidas en el Artículo 6 (5) sobre "Cooperación y Asistencia Internacionales" de la Convención Antiminas. Tanto Canadá como Australia son países con un notable avance técnico y legislativo en el manejo y disposición "ambientalmente amigable" de sus residuos tóxicos. Su capacidad y experiencia en la procuración efectiva de su legislación ambiental constituyen un cúmulo de conocimiento del cual países en vías de desarrollo podrían hacer suyas algunas lecciones y aplicarlas a sus programas de destrucción de minas antipersonal almacenadas.
5. Hacia una norma ambiental estandarizada internacionalmente para la destrucción de minas antipersonalLa obligación que establece la Convención Antiminas de 1997 de destruir millones de minas antipersonal almacenadas en un plazo relativamente corto implica la creación o expansión de una industria privada, gubernamental o mixta dedicada a tal actividad. El establecimiento de un Estandar Ambiental Internacional para la Destrucción de Minas Antipersonal serviría para orientar la sana competencia entre las empresas que oferten servicios de destrucción de minas almacenadas y evitar que se aprovechen huecos legislativos o carencias técnicas para reducir los costos comerciales de dichas actividades de destrucción de minas antipersonal almacenadas. Así mismo, un Estandar Ambiental serviría como un instrumento preciso para la evaluación del cumplimiento pleno de las obligaciones de las Partes y garantizaría la implementación de la recomendación del Comité de Expertos sobre Destrucción de Minas Almacenadas que indica que la destrucción de las minas antipersonal deberá regirse por el principio de la minimización del impacto ambiental de dicha actividad.
Finalmente, la observancia de normas ambientales estandarizadas y la consecuente minimización de los impactos ambientales generarían una positiva corriente de reflexión sobre los costos ambientales de las actividades militares en general y para el desarrollo a nivel nacional de políticas militares ambientalmente responsables.